Hushållen får bära huvuddelen av kostnaderna för att minska ­övergödningen. Avloppsreningsverkens utsläpp av fosfor och kväve ska reduceras med ytterligare cirka 50 procent. Kraven på enskilda ­avlopp skärps betydligt. Det är de viktigaste förslagen i Norra Östersjöns vattendistrikts åtgärdsprogram, som nyss gått ut på remiss.

I början av mars gick de fem vattenmyndigheternas olika förslag för de närmaste sex åren ut på remiss. VA-tidskriften Cirkulation har haft möjligheten att förhandsgranska en del av materialet. I vår granskning koncentrerar vi oss på Sveriges minsta vattendistrikt som med sina när­mare tre miljoner invånare har den största befolkningstätheten kombinerat med relativt små vattenresuser; Norra Östersjön.

Att fokus i Norra Östersjöns åtgärdsprogram ligger på att komma till rätta med övergödningen är inte konstigt. Belastningen av närsalter från framför allt hushåll och jordbruk är hög i hela området, som är klassat som fosforkänsligt. Kusten söder om Norrtälje är dessutom betraktad som åtminstone delvis känslig för kväve.

– Det är inte bara vi som gör den prioriteringen utan det ser ut så i de tre södra vattendistrikten. Vi ser att många av våra vatten har de här problemen och det trycks ju även på övergödningen i Hel­coms Baltic Sea Action Plan, säger Lennart Sorby, vattenvårdsdirektör för Norra ­Öster­sjön.

Kartläggningen av distriktets vatten visar att “omkring 70 procent av vattendistriktets sjöar och vattendrag bedöms ha måttlig ekologisk status eller sämre.” När det gäller sjöarna är det framför allt övergödning och fysisk påverkan som sjösänkningar och dikning som är problemet. Av kust- och övergångsvatten är det runt 95 procent som inte uppnår god ekologisk status.

– Det är enormt dramatiska fakta. Samtidigt är det lite lurigt att vi har så ­dåliga vatten. Jag är orolig för hur man hanterat kalibreringen för ekologisk status i Sverige, kommenterar Anders Finnson, vVD för Svenskt Vatten.

– Klassificeringarna ska vara jämförbara. En sjö i Sverige ska kunna jämföras med Norge och Finland som har likvär­diga förhållanden. På sikt kommer vi att vara ganska nära varandra. Jag tror inte att det är något stort problem på längre sikt och inte heller i vår nuvarande bedömning. När jag jämför vårt vattendistrikt med sydvästra Finland, som har snarlika förhållanden, så tycker jag att vi har landat väldigt likartat och med samma problembild, svarar Len­nart Sorby.

Läget är så pass allvarligt att risken är stor för att den största delen av ytvattnet inte kommer att uppnå miljökvalitetsnormen god ekologisk status, eller få försämrad status, till 2015. För de flesta ytvatten bedöms det dock vara tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att klara god ekologisk status med tidsfrist till 2021. De vattenområden som riskerar att inte nå god status omfattas av åtgärdsprogrammet.

Den totala kostnaden för Norra ­Öster­sjöns åtgärdsprogram beräknar vattenmyndigheten till cirka 590 miljoner kronor per år. 510 miljoner av dessa satsas för att minska utsläppen av närsalter. Nivån för att minska utsläppen från jordbruket läggs på 182 miljoner kronor, varav staten står för 119 miljoner kronor genom de statliga jordbruks­stöden. Den största kostnaden för åtgärder mot övergödningen, 325 miljoner kronor årligen eller 64 procent, kommer hushållen få betala. Viktigt att notera då är att man inte lägger in någon kostnad för ökad ­kvävereduktion. Enligt vattenmyndigheten  kompenseras det genom att man istället tagit i rejält i sina beräkningar av vad en ökad fosforreduktion kan komma att ­kosta.

I förslaget till åtgärdsprogram vill vattenmyndigheten minska utsläppen av fosfor från avloppsreningsverken med cirka 50 procent, trots att reningsgraden redan idag ligger på mellan 95 och 98 procent. Eftersom fosforreduktionen redan idag är så hög (95 – 98 procent) så bedömer vattenmyndigheten att de konventionella teknikerna som sandfilter och efterfällning kan komma att behöva kompletteras med ny teknik. I kostnadsberäkningarna använder de omvänd osmos som exempel, till en beräknad kostnad av 185 miljoner kronor per år.

– Det är huvudlöst. De föreslår en ­reningsteknikens Hummer. Med omvänd osmos ökar energianvändningen med mellan fyra och tio gånger och samtidigt skapas kontinuerligt ett avfall som är tio gånger större än dagens slam, säger vVD Anders Finnson på Svenskt Vatten.

Lennart Sorby förklarar:

– Vi har fått använda ett antal exempel på tekniker för att kunna göra beräkningarna. Det handlar om att hitta kostnadsnivån och här har vi dragit till med en av de dyrare teknikerna. Det är inte tekniken vi föreskriver men vi slår fast att reningen ­behöver komma väldigt långt. I övrigt ­låter jag frågan om teknikval vara osagd, det är inte vattenmyndigheten som ska fastställa den.

Vattenmyndigheten anser att både fosfor- och kvävereningen behöver tas ett steg till. Dels för att uppnå god ekologisk status och dels för att klara Baltic Sea Action Plan. Därför föreslår vattenmyndigheten att Naturvårdsverket skärper ­föreskrifterna för rening av både fosfor och kväve i de ytvattenområden som inte uppnår god ekologisk status.

– Vi tror inte på en generell föreskrift för fosfor- och kväverening vid avloppsreningsverken. Det kommer inte att fungera administrativt, säger Anders Finnson.
En finess från vattenmyndigheterna här är att om Naturvårdsverket skulle skärpa de generella föreskrifterna så gäller det omgående för reningsverken och det blir reningsverken som måste söka omprövning av sin verksamhet när de anpassar sina processer för att klara de nya kraven. En stor del av kostnaderna och administrationen skjuts alltså över på kommunerna.

I åtgärdsprogrammet föreslås också att Naturvårdsverket tar fram föreskrifter för distriktets cirka 150 000 enskilda ­avlopp. Kostnaden för att minska utsläppen från de enskilda avloppen beräknas till cirka 140 miljoner kronor per år. Kostnaden per fastighet blir relativt hög och den teknik som används till enskilda avlopp är inte alltid den bästa. Lennart Sorby menar ändå att åtgärden är nödvändig.

– Om det är kostnadseffektivt överallt kan säkert diskuteras men ska vi halvera halterna av kväve och fosfor i det här distriktet så måste vi även ta med enskilda avlopp. Det är särskilt motiverat i våra små känsliga vatten att ta den här kostnaden.

Lennart Sorby säger också att bristen på huvudman och intresseorganisation för landets en miljon enskilda avlopp är en stor svårighet för Vattenmyndigheten. Själv tycker han att det vore en fördel om Svenskt Vatten kunde ta det ansvaret.

Lennart Sorby har också sett en del brister i det lapptäcke som utgör svensk vattenförvaltning idag. En del frågor hamnar mellan stolarna hos alla de myndigheter som har små delansvar i vattenfrågor.

– Det som jag upplever som mitt största problem är frågor om biotoper som vi inte kunnat adressera till någon myndighet eftersom det inte finns någon som egentligen är ansvarig.
Här pekar Lennart Sorby på problemet med att arbeta för en myndighet som ska se på vatten som en helhet men pressa in den helhetssynen i ett Myndighets­sverige där till exempel dricksvatten, fiske, översvämningar, vattenkvalitet och djurfrågor hanteras av olika instanser. Det gör att det grundläggande tankegodset i ­vattendirektivet – att det är vattnets vägar och inte administrativa gränser som ska styra vattenförvaltningen – inte överförs särskilt väl.

Det går i slutänden inte att komma ifrån att flera viktiga frågor får litet eller inget utrymme alls i åtgärdsprogrammet för Norra Östersjön. Ett exempel är kemika­lieproblematiken, trots att en stor del av ytvattnet inte beräknas uppnå god kemisk status. Det är framför allt höga kvicksilverhalter i fisk som ställer till problem.

Norra Östersjöns åtgärdsprogram ­betonar kunskapsbristen när det gäller de prioriterade kemikalierna men föreslår inga andra åtgärder än en viss marksane­ring och screening av kemikalier. Kart­läggning av källor och spridningsvägar samt vikten av uppströmsarbete nämns inte alls.

Effekter av klimatförändringarna som översvämning och ökad risk för läckage av kemikalier och avföringspåverkan får inte heller någon uppmärksamhet. Vattenburen smitta på grund av avföringspåverkan är idag den viktigaste hälsorisken förknippad med vattenförsörjning. Därför räcker det inte med att det generella behovet av skyddsområden för dricksvattentäkter lyfts fram.

När det gäller åtgärdsprogrammens juridiska status så har den inte prövats än, så det finns ingen juridisk praxis. Enligt miljöbalken är åtgärdsprogrammen bindande mot myndigheter och kommuner.

Fram till den första september kan alla berörda intressenter och privatpersoner lämna synpunkter på vattenmyndighetens förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärds­program och förvaltningsplan. Hittills har bara några få VA-verk varit aktiva i arbetet med vattendirektivet. Då är näringar som skogs- och gruvindustrin samt jordbruk mer på hugget. Det visar en enkät som Cirkulation har gjort.

– Därför behöver så många VA-verk som möjligt vara aktiva under samrådsperioden. För när besluten väl är fattade går de inte att överklaga. Sedan dröjer det sex år innan nya miljökvalitetsnormer och ­åtgärdsprogram kan fastställas, säger Anders Finnson.

Enligt svensk rätt är det ändå möjligt att revidera åtgärdsprogrammen tidigare om det upplevs som nödvändigt men det kräver att hela förvaltningsprocessen görs om.
Anders Finnson är avslutningsvis ­gene­rellt mycket positiv till den genomgång som nu gjorts av svenska vatten.

– Det är ett enormt arbete, en värdefull genomgång som behövs för att komma vidare i vårt vattenarbete.

EU:s ramdirektiv för vatten

Fram till år 2000 var EU:s vattenlagstiftning splittrad i flera olika direktiv. Efterlevnaden var generellt dålig och många medlemsländer satte i system att negligera till exempel avlopps- och nitratdirektivet.

För att bevara och förbättra Euro­pas grundvatten, sjöar och vattendrag samt kustvatten antog EU år 2000 ramdirektivet för vatten, ofta kallat vattendirektivet. Det utgör en ram för europeisk vattenpolitik tillsammans med befint­liga direktiv som avlopps-, bad­vat­ten-, dricksvatten- och ­nitratdirek­tivet.

Ramdirektivet kompletteras av dotterdirektiven om grundvatten och prioriterade ämnen samt det nya marina direktivet och översvämningsdirektivet. Tillsammans lägger de grunden för Europas framtida vattenarbete. För Sverige och övriga EU-länder runt Östersjön måste genomförandet av vattendirektivet dessutom samordnas med den internationella överenskommelse om Östersjön som finns i Helcom:s Baltic Sea Action Plan.

Viktiga hörnstenar i vattendirektivet är att vattnet ska vara pris-satt 2010 och principen om att förorenaren ska betala. Viktigt är också helhetsperspektivet och att involvera såväl myndigheter, organisationer och företag som privatpersoner i vattenarbetet.

Vattendirektivet innebär en ny helhetssyn på vattensystemen där ­utgångspunkten är de naturliga avrinningsområdena istället för administra­tiva gränser mellan till exempel kommuner och regioner. Det har resulterat i ett hundratal vattendistrikt i EU.

I Sverige har regeringen det övergripande ansvaret för vattenförvaltningen. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning detaljreglerar vattenmyndigheternas arbete bland annat genom att ta fram föreskrifter.

Fem länsstyrelser har utsetts till vattenmyndigheter. Deras uppgift är att ­samordna vattenarbetet inom de fem vattendistrikt som utgår från de geografiska tillrinningsområdena till havsbassängerna Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet.

Vattenmyndigheternas arbete löper i sexårscykler. Under varje cykel ska vattenmiljöernas ekologiska status klassificeras enligt en femgradig skala från dålig till hög. Den kemiska statusen klassificeras som god eller ej god. Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram ska fastställas. Vatten­mil­jöerna ska övervakas för att följa upp att god status uppnås.

Den första sexårscykeln påbörjades i slutet av 2003 när de flesta länder inför­livade vattendirektivet i sin natio­nella lag­stiftning. Den avslutas senast den 22 ­december när EU:s vattenmyndigheter ska ha fattat beslut om vilka miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som krävs för att EU:s vatten ska uppnå god status 2015, med möjligt tidsfrist till 2021 – 2027. ­Åtgärderna ska påbörjas senast den 22 ­december 2012.

Text: Lise-Lotte Nilsson & Erik Winnfors

Fler bilder, faktarutor, tabeller, etc, kan finnas i den tryckta utgåvan av Cirkulation.